新經濟導刊 李導齡

　　中小城市的電子政務建設該走怎樣的道路？與大城市相比，中小城市的電子政務建設面臨的問題是需要把有限的資金用在關鍵之處，需要高成功率的項目實施，借鑒成功經驗，少走彎路。有專家指出，目前有地方走入誤區，認為電子政務就是要建設新的網絡、新的應用、新的業務支撐系統，鋪新攤子，而沒有真正從實際需求出發，為政府提高績效發揮作用。如何貫徹中央17號文件精神，結合當地實際情況進行電子政務建設成為包括各方面專家、領導考慮的問題。
　　2003年6月，營口市與北京首信公司召開兩地專家針對其電子政務總體規劃方案視頻會議。營口就是這樣的一個城市：位于遼寧半島東部226萬人口的沿海城市，礦產資源非常豐富磷鎂產量占世界25%，營口港是全國19個主樞紐港之一。如何結合當地經濟發展來開展電子政務建設？電子政務要考慮利益最大化，量入為出等問題，如何使電子政務建設如何少走彎路、降低風險的問題，與當地經濟相結合，同時考慮工程效益？營口市政府在會上向外界透露了這樣一種信息：營口市正在創新思維，打造中小城市建設電子政務新模式-BOO模式。
　　緣起：北京之行訂盟約
　　營口市決定下力氣抓電子政務建設工作是在2002年初，從美國留學回國的營口市市長助理孟繼民，負責信息化建設工作。他先后幾次帶隊到江西、廣東、江蘇等省市進行考察。到北京他見到了首信名譽董事長陸首群、董事長陳信祥、總裁汪旭，發現北京的信息化平臺建設不是政府而是由公司來建設的。
　　在電子政務建設中，如何避免建設方式"重新建輕整合"、建設投入"重硬輕軟"和"信息孤島"等問題？一些單純靠指令、靠技術解決不了的問題，有學者提出可以試著從經濟學的視角找出答案，找尋利益最大化，量入為出。這里的"入"是指收益，"出"是指支出。支出的價值可以通過收益來體現，通過收益可以很好地控制支出，建設單位為了今后的利益最大化，不能吝惜自己當前的支出，勢必在對應用效益有決定作用的"軟投入"、"軟環境"和現有資源的整合上多下功夫，這就有效杜絕了"形象"工程、"曇花"工程，限制了自建自用的"孤島"工程，鼓勵了"共享"工程、"實效"工程。也許政府工程的建設還需要考慮以人為本，為政府公共事業服務，但目前政府正從傳統的管制、管理轉向服務，在管理與服務中強調"投入、產出、成本、效益"的發展趨勢背景下，電子政務的建設與管理，必須高度重視其經濟效益。
　　孟繼民看到的建設模式是BOO模式，這是建設、擁有、運營（BUILDING、OWNING、OPERATION）的英文縮寫，它是一種全新的市場化運行模式，即由企業投資并承擔工程的設計、建設、運行、維護、培訓等工作，硬件設備及軟件系統的產權歸屬企業，而由政府部門負責宏觀協調、創建環境、提出需求，政府部門每年只需向企業支付系統使用費即可擁有硬件設備和軟件系統使用權。他回營口后，經領導決定于2002年7月與首信公司簽訂"營口市重大信息化工程總體統籌負責制合作協議"，近一年后，4月最終定下"營口市城市信息化發展規劃、電子政務總體設計方案"，拿出了階段性成果，最終決定使該項模式在營口落地。
　　該方案由首信采取進行統籌運營，據首信公司總裁汪旭介紹，規劃方案中還提到首信與營口市政府有計劃成立一家"營信"公司進行信息化建設的具體實施及維護運營。因首信的成功上市，汪旭對資本市場上深有體會，他主張營信公司應通過資本運作方式進行融資，并成為信息化建設的主要資金來源，將成為營口市信息化可持續發展的保障。目前參與信息化安全建設的廠商有漢邦軟科集團、參與網絡建設的有華為公司，在實施階段首信還將與更多的廠商合作。

　　緣故：為何選擇BOO模式？
　　有記者問孟繼民為什幺選擇BOO模式，他坦言："在信息化建設過程中有很多模式可以選擇，營口市政府進行了多方面探討。對于一些小型項目，我們以市政府信息中心的力量為主，例如建設了相關政府門戶網站，為信息化打下了一個比較好的基礎。但是信息化是一個大的系統工程，隨著社會發展 對信息化的要求越來越大。作為一個中等發達城市，由于受到資金、技術水平、規劃檔次的限制，靠自身的力量獨立完成在現階段很有挑戰性。通過到北京考察，我們想借助首信模式進行初期的規劃，向市政府常委會及人大匯報后，再發文開始組織具體工作，如籌建營信公司，以政府指導企業化運作，承擔信息化工作任務，充分發揮信息化載體作用，在營口進行一些嘗試性的探索。"
　　當然，借鑒不等于照搬。怎樣對營口項目量身打造？汪旭對記者說："首都信息化的總體建設框架等是合作中可借鑒的重要經驗，因為各地建設標準不一樣，所以設置標準時把不同的標準綜合考慮。另外，首信幾年來建設中總結教訓也使營口項目建設少走彎路，例如我們在建設了很長一段時間后最終總結出信息化的目的就是為公眾服務，這就要求在具體工程建設時，抓住公眾服務的幾個主要特點重點建設。
　　對于資金問題，孟繼民算了一筆賬：中國一個中等發達城市一年的財政收入大概是30億元，其中可供支配的有15億元，從中能拿出來做基礎建設和信息化相對不多。營口有14億元是財政可支配收入用于改善城市基礎設施。營口的信息化基礎建設包括網通、聯通、鐵通每年投入上億元，政府投入上千萬元，未來3年內投資主要放在信息化和通訊方面。所以，營口電子政務建設的投資來自政府財政投資和社會投資。孟繼民也提到政府提出了信息化可持續發展的問題。
　　這個可持續發展的問題的解決方案用汪旭的話說就是"以首信為樣板建立營信公司。"可以這樣理解，首信公司經過5年發展不僅發展了業務，而且成為香港上市企業，并被投資商追捧，其動力來來源于公司的可持續服務能力，公司的性質就是服務商與本地化緊密結合，資金增長點來于自身造血功能和資本市場上持續不斷的資金運作。"BOO模式不是首信+營口 而是由營信公司進行BOO。"規劃中提到的營信公司，不是單純的IT， 而是基于IT的數字化資源包括信用等級等。如通過信用體制建設一卡通就會出現新的業務增長點。所以可信息化的可持續發展取決持續服務能力和新業務創造能力。
　　BOO模式中文就是總體統籌分工負責，政府有自己的角色和責任，公司有某些項目的資本籌措、建設和運營任務。首信在2001年上市時提出這一概念，在港引起轟動，吸引了大量投資。當然，在這種模式中要處理好公司與政府、公司與市場的關系。公司首先必須要盈利，同時還要承擔社會發展中有重大責任。

　　原創：服務本地化建營口模式
　　營口的信息化建設也許并不只意味著一個地市城市的建設，他們想成為具代表性的示范點。參加專家論證會的專家對此發表了各自的看法。
　　國家信息化專家咨詢委員會專家曲成義：電子政務不是傳統政務的翻版。
　　"電子政務不是傳統政務的翻版，是一個非常復雜的社會系統工程。我們在信息化過程中如果不優化重組，就無法提高效率。營口信息化不能搞花架子，要務求實事，這也是17號文件的精神。這個規劃是由北京和營口聯合，形成優勢互補的模式，利用了北京8年來信息化建設的經驗，進行專業化外包有創新性。要補充說明的是方案中還應突出電子政務的核心是政務，要重視從全局高度規劃，對資源統籌調配，根據營口的特色優勢抓住利潤突破口?quot;
　　中國人民大學政務信息管理系系主任趙國俊：用非政府的機構幫助政府實現計劃，這是社會潮流。
　　"創造營口模式要注重標準先行，電子政務的重點在于為公眾提供優化的社會服務，國家要從管制性轉化為服務型，在一定程度上電子政務就是電子服務，因此電子政務規劃從投資到系統構架再到規劃重點都應對電子服務以足夠的重視。營口電子政務規劃中有很重要的設想，是國際公共服務民應化，這一點在發達國家做的非常好。值得肯定的是，營口市政府結合營口的具體情況吸納資金、技術的做法，這對于中國一些老工業區和經濟相對不發達地區有借鑒甚至推廣的意義。不過其中有很多問題值得研究，比如法律問題、外包后社會責任歸屬問題，還有標準規范建設等都需要研究和完善。"
　　國家行政管理學院教授汪玉凱：做電子政務建設要解決好6個關系……
　　"做電子政務建設要解決好6個關系，政務和電子的關系、電子和政務的關系、內網和外網的關系、整合和發展的關系、安全和應用的關系、業務和整體政府的關系，這是信息化發展的要求。營口電子政務建設總體方案的特色在于體現了政府指導直企業參與技術支持，體現了整合和統一的重要性，其中企業作為運營商，減少政府人員編制，與國外相關案例類似?quot;
　　其它專家也建議要針對營口在經濟發展的亮點和特色在規劃上做必要補充，使整個規劃更有針對性，從而為其它中等城市提供可供參考的建議。當然，運作中有一些問題還待考慮。問題是首信在專家論證會上拋磚引玉自己提出來的。他們提出雖然已提出骨干接入的解決方案，但方案在網絡規劃部分還不是很明確。另外政府信息化建設重要的是數據采集管理系統，建立大型數據庫，這些數據在物理上是分散的，但要求在管理上要集中。因此在信息化建設中應把資金側重投入到軟件和服務方面。在調研中發現營口地區矛盾突出的問題是，當信息化發展到一定水平時，通常都出現獨立的數據庫，這種信息孤島的問題如何解決？通過行政干預，技術支持，建立統一的平臺進行信息交換。這樣的平臺即有對內辦公的職能，又有大型門戶網站面向公眾服務的職能。可以跨越安全隔離，實現統一身份識別認證。
　　這一點引起了專家的爭議，首先是安全問題。
　　曲成義：要重視信息安全基礎設施的建設如網絡安全應急系統建設。
　　"安全性很重要，隨著營口的信息化發展，許多政府、企業及社會服務項目都搭建在網絡中，如果網絡不安全可能就會帶來嚴重的后果。要重視信息安全基礎設施的建設如網絡安全應急系統建設，任何要害部門網絡出問題，都要有應急反應隊伍以減少信息損失。問題是現在由誰來評估系統安全和可信度? "
　　國家保密局趙處長：設密網必須物理隔離，不能與外網連接。
　　目前在沒有達到安全交易的情況下，設密網必須物理隔離，不能與外網連接。目前國信辦等各部門在共同探討課題，在什幺情況下有什幺樣的隔離手段，使交換方法更安全，同時不影響交流信息的渠道暢通。
　　其次網絡建設方面專家也有不同意見。
　　首信顧問莊梓新：利用有線電視網架構提供網絡服務。
　　"黨中央在十五規劃中談到十五期間要大力促進三網融合。在建政府專網時要充分利用和依托營口信息化的資源。例如利用營口電力公司光纜、現有通訊主干網，然后再做 “最后一公里”的接入工作。我建議是否可考慮利用有線電視網架構，提供網絡服務。在 廣東東莞，由大唐投資在建的網絡就是利用廣電網基礎的建設。美國有2/3寬帶上網用 廣電網。說到底，信息化是要有效益的信息化，衡量營口信息化要從總體上考慮，而非某個公司獲利。"
　　陸首群：建設電子政務要考慮政府體制機構改革。
　　"做電子政務不能把原來的體制放到網絡。舉例來說，北京SASE事件發現原有的信息分散，統計數據遞交不上使疫情控制工作受阻。后來及時把信息組織規范起來，信息網絡整體建設起來，信息通暢，SASE病例下降很快，所以不做這些工作的信息化建設只是搭空架子。
　　另一方面，物理隔離為應用的推進帶來障礙。從交換的角度考慮不是隔離就能解決安全的交易問題。所以要建設CA認證中心，在營口可用二級CA中心，只需投入幾十萬元。"
　　汪玉凱：建設地市政府的內網一定要小，外網盡量做大。
　　"我一直認為建設地市政府的內網一定要小，外網盡量做大。遼寧省要求在市一級中各單位都在內網中進行辦公，內網與外網完全隔斷，是個大內網。我堅持了自己的意見，下層做內網越大浪費越大。
　　遼寧省信息中心姜主任：充分利用現有資源，使服務本地化。
　　"汪教授提問題的確是在內網建設中遇到的問題，大內網的運行和安全問題很重要，我們將根據中央安排對內網建設進行調整。我們界定了縣級以上單位可接入，包括市政府、市委、人大、政協及主要的委辦局接入。縣只設兩個點即縣委和縣政府。現在把總線網建設擴大到市局。如技術監督部門有全省的內網。這樣減少了運營的壓力，也起到減少重復建設的情況。現在技術不是問題，主要是內容，要使服務本地化，以信息化帶動工業化，在重點行業如船舶、港口做為重點信息化投入。遼寧信息中心從1975年起開始計算機投入，政府部門做計算機應用已有近30年，期間始終存在問題：信息化建設的如何可持續發展性？如何對信息化建設做體制上的改革，如何使投入產出比較平衡。例如遼寧省已決定不再搭建物理平臺，完全依托電信運營商，節省這塊資金投入。"
國務院發展研究中心專家李廣干：利用門戶網站提升公共服務地位。
　　"以前的建設出現了很多信息孤島現象，以后要把門戶網站建設提到得要位置，把公共服務提升到一定階段。“最后一公里”的終端建設，可把有線電視網加入。另外文化部發文網吧走規模化道路，發展連鎖經營，注重網絡安全。于是一些大的IT廠商才能從事網吧業務，這對于電子政務而言是個好消息。網吧的連鎖經營與電子政務如何結合？"
　　結束語：
　　在未來規劃中，營口電子政務建設要通過先進技術手段的應用，達到有效地控制政府的規模，實現"規模適度、管理科學、不斷追求公共服務的高效和最大化"的目標。以對閑置資源的開發再利用為出發點，使成本最低化。其BOO模式即是創新探索，在注意考慮本地化服務時，即要講求效能又要追求效益，避免重復建設、盲目超前，不講究實用，不注重應用。也許這樣的一種模式將為其它中小城市的政府信息化建設提供有力借鑒。


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